国と自治体との関係

明治憲法、教育勅語法割下の教育行政上の国と地方自治体との基本的関係は、教育権の国家的独占による学問の自由、教育の自由の原則的否認と、中央集権的官治行政方式による地方自治の原則的否認とを前提として、前者の後者に対する後見的監督関係でした。つまり、主な教育事務は、国家的事務として、文部大臣またはその指揮監督のもとに、ほぼ内務官僚からなる府県知事、学務課長、視学官などによって、一般内務行政に従属しつつかつ権力的に監督、執行されました。そして、ただ、施設管理、経費負担のみが国の後見的監督のもとに市町村に団体委任されていたにすぎませんでした。
それに対して、民衆統制(民主化)、地方分権、自主性の確保を基本原理とする戦後教育行政改革によって成立した現行憲法、教育基本法制下のそれは、学問の自由、国民の教育を受ける権利の保障と地方自治の保障とを前提として、理念的には、かつての後見的監督関係から相互の原則的併立対等関係へと根本的に転換しました。つまり、まず、学校等の教育施設の設置管理その他教育に関する事務は原則として自治体の事務とされました。そして、教育に対する不当な支配の排除と、教育目的の遂行に必要な諸条件の整備確立を目標とする教育行政の任務とを基礎として、これらの教育事務の管理、執行は、設置者管理、経費負担主義と相供って、自治体の教育委員会に原則として委ねられ、法律に別段の定がある場合の外、文部大臣は、都道府県委員会及び地方委員会に対し行政上及び運営上指揮監督をしてはならないとされました。さらに、それを受けて、教育委員会は、いわゆる行政委員会として、委員の公選制規則判定権、指導主事を中心とした専門的助言指導権および教育財政自主権などにより、一般行政権に対して独立性を保障され、他方、文部省も、教育委員会その他の教育機関に対する専門的技術的指導助言および教育条件整備などをその任務とするサービス機関として、一般にその権限の行使は、法律に従ってなされなければならない。とされ、かつ、その権限の行使に当って、法律に別段の定かある場合を除いては、行政上及び運営上の監督を行わないものとする。とされました。
この教育行政における地方自治の仕組みは、講和以後の反改革のなかで、文部省設置法の再度の改正、あるいは、教育の政治的中立と教育行政の安定の確保、教育行政と一般行政との調和および国、都道府県、市町村の一体的教育制度の樹立を目的とした地方教育行政の組織及び運営に関する法律の判定などによりかなりの変動を受けました。しかし、その理念的本質はかわっていないといいうるのであり、現行法制の解釈もこのごとき原則的観点から行おれなければなりません。

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教育行政上の国と自治体との関係、特に文部大臣と教育委員会との関係について、地教行法は、一般に、それら相互の間の連絡、調整、協力によりそれぞれの教育行政事務の適正な執行と管理に努めるべき旨を訓示的に規定しています。しかし、伝統的に地方教育行政に対する国の後見主義的監督関係の根強い日本の現実のもとでは、法文上の連絡、調整、協力さえも、このごとき伝統的教育行政秩序の維持のために利用されるおそれがないとはいえず、その意味ではその具体的運用が問題となります。
この基本関係を前提として、まず第一に問題となるのは国の行政的関与です。行政立法による関与を除き、教育行政上の主要な国の行政的関与には文部大臣の都道府県、指定都市の教育長の任命に対する承認、文部大臣の都道府県、市町村に対するその教育事務の適正な処理をはかるための必要な指導、助言、援助、文部大臣の地方公共団体の長、教育委員会に対するその事務の管理、執行について違反の是正、改善のための必要な措置要求、文部大臣の権限を行うための地方公共団体の長、教育委員会の管理、執行する教育事務について必要な調査、文部大臣の地方公共団体の長、教育委員会に対する都道府県、市町村の区域内の教育事務に関する必要な調査、統計その他の資料、報告の提出要求、文部大臣による学校設置基準設定などがあります。これらの行政的関与は、要するに、教育行政事務の管理、執行について、地方自治法上の自治事務に対する国の行政的関与以上に積極的な国特に文部大臣の責任、国の自治体への関与を認めたものであり、教育行政に対する中央統制の端的な表現とみることができます。これらの多くが、非権力的、非拘束的な性質の行為であるとはいえ、現実には事実上一方的かつ拘束的に機能していることを考慮すれば、これらの行政的関与は、教育行政における地方自治を重視する立場からは、まず第一に、これらが文部大臣の自治体の長または教育委員会に対するものである点において、同一行政主体内部における上級行政機関の下級行政機関に対する権限行使についての監督上の権限とは異なること、第二に、あくまで教育行政上のものであることから、憲法二三条、二六条および教育基本法一〇条や、教育行政における地方自治の保障を侵害するものであってはならないこと、の二点を前提として理解されるべきものです。
第二に問題となるのはいわゆる国の機関委任事務です。教育行政上の国の機関委任事務には、自治体の長に対するもののほか、教育委員会に対するものがあります。これらの機関委任事務の管理、執行については、地方議会の一般的統制権がおよばないほか、一般に、国の機関による指揮監督権、いわゆる職務執行命令およびその特別の訴訟手続、ならびに機関委任事務の処理に要する経費の財源につき必要な措置を論ずる義務が規定されています。そこで、機関委任事務制度が国の強力な中央集権的官僚統治を貫徹するための重要な一手段となっている現実に対する批判的認識から、まず、解釈論としては、地方自治法一五〇条の指揮監督権は、同一行政主体内部の上級、下級行政機関間のものではなく、地方自治を保障された自治体の長にたいするものであるところから、その本質において一種の行政指導的なものであると解され、その意味において、憲法を基準とした自治体の法令解釈の自主性の確立が要請されるようになってきています。さらに、立法論としても、事務、財源の再配分の問題と関連して、機関委任の根拠が立法事項化されていることに伴う国の立法的関与による自治事務の機関委任事務化に対する合理的基準の追及、および機関委任事務の管理執行に必要な財源措置との適合性の検討の必要性が指摘され、結局、機関委任事務制度の原則的廃止または大幅縮少の方途が有力に説かれています。教育行政上の国の機関委任事務、特に教育委員会にたいするそれについてもこの法理が妥当するといえます。

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